全球公益：中国社会力量参与救援这十年，从野蛮生长到协同作战

厦门市曙光救援队队长王刚已经是灾害救援战线的一员老兵了，回忆起十年前的场景，依然心有恻然。

    2008年对很多中国人来说是记忆深刻的一年。这一年5月12日，四川汶川发生了特大地震，近7万名同胞在这场灾难中失去了生命。山河破碎，举国哀恸。

    当天，王刚和几个战友正好身在成都。地震发生后，当过兵、有过户外经验的王刚和战友们商量后决定立即赶往灾区，参加救灾。

    满地的废墟、惊慌的人群、无助的眼神，灾区的惨烈留给了王刚毕生难忘的记忆。

    在受灾最严重的映秀镇，王刚和战友们帮着受灾民众挖废墟、救伤员。部队进入后，又在部队的统一指挥下做了大量辅助性工作。就这样，一共在灾区服务了29天。

    汶川地震救援中，像王刚一样的参与救援的社会力量还有很多，基金会、救援队、志愿者组织、爱心企业、热心个人等等，他们中的绝大多数积极参与到紧急救援中，出色地完成了救援任务，赢得公众赞誉。

    2008年被称为中国公益发展的“元年”，从这一年开始，参与灾难救援的社会力量开始蓬勃发展起来，但最初却是处于“野蛮生长”的状态。

    在灾区，王刚也见证了社会救援力量“野蛮生长”时期的种种乱象：不同机构各行其是，没有协调配合；信息不通畅，造成了救援物资的分配不均和大量浪费；一些不具备专业救援知识和技术的企业、个人盲目开车进入灾区，志愿行动变成了“灾区一游”；有的救援队伍进去之后，不听政府协调，不仅没有帮忙反而添乱。

    从野蛮生长到协同作战

    “当时的民间救援力量可以说是热情有余，专业性、协调性不足。”壹基金执行秘书长李弘也参加了汶川地震救援，在灾区服务了40多天，回顾当时的救援场景，他如此评价。

    提升专业水平、提高协调能力成为摆在中国民间救援力量面前亟待解决的问题。

    “在汶川地震之后，很多组织把灾害应对作为组织的发展宗旨，并着力进行相关力量培养，以壹基金救援联盟和红十字蓝天救援队为典型。”北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强说，这些民间救援力量不仅有卫星电话、对讲机等现代化装备，参与队员也都接受了专业化的救援技术培训。

    中国扶贫基金会组建了中扶人道救援队，队员以中国扶贫基金会紧急救援项目工作人员为主，也包括致力于灾害救援的社会志愿者。同时对成为中国扶贫基金会救灾伙伴的民间救援队进行经费支持，加强训练，强调纪律。王刚所在的厦门市曙光救援队就是其中之一。

    “经过这些年的训练和实战，这些民间的救援队从组织形态、专业水平、响应机制到协调能力，都跟十年前不可同日而语。”中国扶贫基金会副理事长兼秘书长刘文奎说。

    同时，若干个救援领域的平台型、枢纽型组织——“壹基金救援联盟”“基金会救灾协调会”“中国扶贫基金会人道救援网络”“中国慈善联合会救灾委员会”等相继成立。

    “这些平台型、枢纽型组织有效推动了参与灾难救援的社会组织之间的协调，有利于救灾资源的优化配置。”刘文奎评价，它们在之后的几次灾难救援中发挥了巨大的作用。

    从内部协同到政社协同

    在加强内部协调的同时，中国的社会救援力量与政府的协同能力也得到了快速提升。

    2013年4月20日，四川省雅安市发生7.0级地震。刚刚成立1天的中国慈善联合会，以及联合中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基会、中国红十字基金会、中国妇女发展基金会等社会组织，与民政部相关司局负责人开了一次紧急会议。会议决议：在政府是救灾的主渠道、社会组织积极配合政府救灾的大前提下，推动社会组织救灾机制的改革。

    “这是中国慈善史上也是救灾史上第一次政社协调会议。”作为此次会议主要召集人的中国慈善联合会副秘书长刘佑平回忆。

    与此同时，四川省成立了全国首个灾害社会服务管理平台——雅安抗震救灾社会组织服务中心。

    “这个中心专门负责政府与社会力量对接，尤其是志愿者的接待、联络、协同等相关工作，从而引导社会力量有序、有效、有力地参与救援工作。”共青团四川省委社会联络部副部长符俊杰介绍。

    2015年10月，民政部印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》，特别强调了支持引导社会力量参与救灾应坚持“政府主导、协调配合；鼓励支持、引导规范；效率优先、就近就便；自愿参与、自助为主”的原则。

    2017年9月20日，“四川省社会力量参与防灾减灾救灾统筹中心”正式成立，承担全省社会力量参与防灾减灾救灾工作的日常协调、信息沟通和资源统筹等工作。这是全国第一家从省级层面统筹社会力量参与防灾减灾救灾工作的专门机构。

    玉树地震、舟曲泥石流、雅安地震、鲁甸地震、九寨沟地震……在一次次重大灾害救援中，中国社会救援力量逐步向专业化、精细化演进。

    2017年九寨沟地震发生后，救灾指挥部建立统一的信息发布与协调机制，通过发布“九寨沟8.8地震社会组织信息登记表”，收集一系列精细化信息，了解各组织的专长等情况。

    同时，经指挥部授权，通过报备审核发放灾区前线通行证。社会力量参与不再是“一窝蜂而上、早来早抢”，一定程度上实现了根据灾区需求有序进入和退出，实地服务和外围备勤相结合的工作局面。

    从紧急救援到灾后重建

    2008年至2018年，十年间，我国社会力量参与灾害救援的领域也从单纯的紧急救援转向防灾减灾以及灾后重建。

    近日，壹基金发布《芦山地震五周年工作报告》。报告显示，共实施了59个大型项目，覆盖900余个学校和村、社区，超过58万人次灾区群众受益。

    雅安重建工作开始之前，壹基金花了3个月的时间进行了灾后重建规划，最终通过了“以减灾为核心，创建韧性家园”的五年灾后重建规划。

    “雅安重建过程中，我们不仅做了学校、抗震农房等‘硬件’设施援建，同时还在校园、社区做了减灾示范校园、安全农家等‘软件’项目。”壹基金雅安重建项目主任魏明涛介绍说，创建韧性社区的宗旨就是让居民及其生活的环境具备应对灾害的能力及灾害发生后的快速恢复能力。

    除了参与领域的拓展，一些机构也在探索打造适于受灾地区发展的援助项目。

    雪山村是雅安市宝兴县穆坪镇的一个小山村，雅安芦山地震之后，全村所有农房倒塌或严重损毁，让村民原本贫困的生活更是雪上加霜。

    震后重建过程中, 中国扶贫基金会在征求村民的意愿后，利用当地生态环境推进“美丽乡村”公益项目，大力发展精品民宿旅游等产业。经过五年的发展，如今，雪山村已经成为当地旅游的一张名片。

    雪山村的成功案例，实现了灾后重建工作从“赠予”式向受益人“参与式”、“合作式”多重模式发展。

    “灾害突然发生时，是募集善款最多的时候，因为这时大家都有比较强烈的帮助灾区的愿望。但是这个阶段是不需要多少钱的，反而是灾后重建需要更专业的力量更多的资金。”刘文奎呼吁公众能了解灾害规律、对灾后重建阶段投入更多的关注。（郭士玉）