全球公益：事业单位改革，健步迈向公益性

本报记者  赵  兵

2017年10月18日08:26  来源：人民网－人民日报

“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”习近平总书记在党的十八大中外记者见面会上，面对13亿中国人民作出庄严承诺。这份美好生活有着更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活……承载这些重要使命的正是广泛分布在教育、科技、文化、卫生等领域的各类事业单位。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央要求深入推进政企分开、政事分开，推进事业单位分类改革，将事业单位改革和公益事业发展引入崭新的历史阶段。

作为全面深化改革的重要组成部分，事业单位改革根本目的是促进公益事业发展、不断满足人民群众日益增长的公益服务需求。这是一项庞大的系统工程，要破除的是制约公益事业发展的体制机制障碍，要解决的是事业单位在管理体制、机构编制、财政投入、人事制度、收入分配、养老保险等方面的深层次问题。

5年来，中央编办、财政部、人社部等部门密切配合，精心组织指导，教育、科技、文化、卫生、新闻出版等部门按照“分业推进”的原则，继续深化行业体制改革。各地区各部门牢固树立“四个意识”，根据中央明确的方向、主要任务和目标要求，加强组织领导，狠抓贯彻落实，扎实推进事业单位改革。

清理规范、正名归类，夯实事业单位改革基础

事业单位是在计划经济条件下形成的，经过多年的运行和发展，有的任务已经萎缩，有的设置分散、规模过小，有的职责相近、重复设置，有的长期大量空编，有的早已名存实亡。改革的第一步，就是清理规范。经过专项攻坚，通过撤并整合机构、核减空余编制，解决了一些机构设置和实际运行中存在的突出问题，进一步摸清了事业单位的“家底”，规范了编制管理，优化了资源配置。

清理规范之后，还要“正名归类”，才能“正本清源”。只有把事业单位类别定准，才能有的放矢地创新体制机制。

科学分类，是事业单位改革的前提。经过梳理甄别，将现有承担行政决策、行政执行、行政监督职能的事业单位划入行政类，将完全由市场配置资源、从事生产经营活动的划入经营类，将从事公益服务的划入公益类。通过科学分类，事业单位实现了准确定位、正名归类。

通过分类，不属于公益服务的行政类、经营类被划分出来，为推进政事分开、事企分开，行政类回归机关、经营类走向市场打下了基础。同时，公益类也被细分为公益一类、公益二类，明确了两种类型的不同定位，为实施差异化管理奠定了基础。

改革必须坚守“财政供养人员只减不增”。结合事业单位分类，各级机构编制部门采取多种减编控编措施，不仅将机构编制总量严控在2012年底的基数内，而且进一步撤并了机构、精简了编制。

试点先行、政事分开，切实规范政府职能

多年来，事业单位承担行政职能，不符合公益服务的定位，政事不分、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题比较突出，在一定程度上增加了审批环节、延长了审批流程。

承担行政职能事业单位改革，自然成为分类明确后推进的第一项重点改革。由于以往行政体制改革重在政府机构，对承担行政职能事业单位基本没有触及，没有现成的样板可以借鉴，难度可想而知。

这是一次迎难而上的跋涉，更是一次啃硬骨头的自我革命。

为稳妥起见，中央决定先行试点，在总结经验基础上逐步推开。经过反复研究，最终确定环保部、交通部、水利部作为中央试点部门；江苏、安徽、广东、宁夏在省、市、县三级开展试点，其他省在市县两级试点。

各试点地区和部门结合简政放权和推行政府权力清单，对行政职能进行清理，取消下放了一大批行政审批事项，进一步简化办事环节，降低企业、群众办事成本，平均每个试点县清理的职能任务多达500项。

推动行政职能回归，按照改革试点要求，政府直属事业局、部门所属事业单位承担的行政许可、行政裁决等行政职权划归了行政机构，坚持能转职能的不转机构，确需转的整合为内设机构。

中央一级，环境保护督察、珠江水系航运行政管理、水文行业管理等行政职能回归了行政机关。以环保职能改革为例，这次改革试点，在环保部增设国家环境保护督察办公室的基础上，又统筹考虑将6个区域环保中心由事业单位转为派出行政机构，同时下放督企职能，强化了对地方党委政府的督察，实现从“督企”到“督政”的转变，进一步增强了环保督察能力。

地方试点地区，对承担行政职能事业单位的职能进行了系统的梳理，将所有承担行政职能事业单位纳入改革试点范围。改革试点将行政职能剥离回归行政机构，约2/3的试点单位承担的行政职能划归了行政机构，约1/3的试点单位转为了行政机关的内设机构。如宁夏在全区范围内开展试点，试点单位中，只转职能不转机构的达到一半以上。

同时，统筹推进行业改革，住建、交通、水利、农业等重点行业结合行业体制改革，将行政职能划归行政机构，优化整合现有公益类事业单位，统筹执法力量，推进行政执法机构综合设置。中央编办、交通部联合印发了地方交通行业改革试点有关问题的意见，提出了明确的思路和要求。

通过改革试点，各地理顺了体制机制，进一步完善职能配置、优化组织结构、提高行政效能，促进了国家治理体系和治理能力现代化。

分步推进、事企分开，营造公平竞争环境

事业单位中，有些是从事生产经营活动的，如宾馆、招待所、咨询中心等，多数是在计划经济体制下建立起来的。这些单位普遍存在管理体制不顺、竞争意识不强、运行机制不活、国有资产使用效率不高、经济效益总体较差等问题，戴着事业单位的“帽子”，享受事业和企业两种体制的便利，既削弱了事业单位的公益属性，也影响了市场公平竞争。

为解决这些问题，经营类事业单位改革重在推进事企分开，把应由市场配置资源的经营活动交给市场。2016年11月，中央决定把经营类事业单位改革纳入全面深化改革的大盘子，统筹推进。

改革路径科学与否，直接决定改革的成败。针对经营类事业单位不同情况，中央明确区分情况，分步推进改革，经济效益较好的，2017年前转企改制；经济效益一般的，2018年前转企改制；人员、资产规模较小或资不抵债、债权债务不清晰，基本不具备转企条件的，2020年底前退出事业单位序列。

目前，中央一级正在抓紧审核转企改制工作方案，积极推进改革。地方各级，内蒙古、黑龙江、浙江、安徽、河南、湖北、湖南、广东、贵州、云南、甘肃、新疆等10多个省区已印发改革实施意见，其中辽宁、山东等省已基本完成省一级的改革任务。

强化公益、创新机制，不断激发生机活力

随着事业单位改革进入攻坚期，公益类事业单位管理和运行中存在的问题日益凸显，总体规模偏大，布局结构不够合理，管理行政化与服务营利性并存，自主权落实不到位，生机活力不足……迫切需要通过深化公益类事业单位改革加以解决。

5年来，各地区各部门积极推进公益类事业单位改革，创新体制机制，有力促进了公益事业发展：

——改革配套政策不断完善。中央有关部门先后研究出台了干部人事管理、创新机构编制管理、政府购买服务、财政支持、规范收入分配、推进养老保险制度改革、加强和改进党的建设等一系列政策，解决了一些制约公益事业单位改革发展的问题。各类事业单位统一登记管理制度逐步完善，标准化、线上线下一体化有序推进，“双随机一公开”监管全面推开。事业单位新的改革管理制度框架正在形成，治理体系逐步完善。

——事业单位公益属性不断强化。公益属性是事业单位的本质属性。各地区各部门积极剥离事业单位的非公益性职能，大力破除事业单位逐利机制。上海等省市对公益类单位职能进行全面清理，明确公益一类与所办企业脱钩，公益二类所办的与主业无关的企业也要脱钩，划清公益与市场经营的行为边界。

——机构编制管理进一步创新。各级机构编制部门积极探索建立新型事业机构编制管理体系，实现审批制与备案制相结合、编制保障与购买服务相结合、事前审批与事中事后监督相结合。中央一级在有代表性的主要新闻单位试点人员编制总量管理，在中科院、国家测绘地理信息局等单位开展机构编制备案制管理试点。江苏、湖北、河北、天津等省市结合卫生、教育等行业体制改革，推进公立医院、高等院校人员总量管理改革试点，落实用人自主权，激发发展活力。

——法人治理结构试点不断扩大。中央编办会同相关部门，研究制定了事业单位章程范本，指导地方开展法人治理结构建设，明确了中央地方共同联系试点单位，还对地方试点单位进行了指导。目前，大学章程、图书馆章程、博物馆章程等实施工作顺利推开，法人治理结构试点稳步推进。各地区按照中央部署要求，积极探索取消学校、科研院所、医院等事业单位的行政级别，为打破事业单位行政化的篱笆，强化公益属性探出了路子。

此外，教育、科技、文化、卫生等部门协同作战，按照“分业推进”的方针，继续深化行业体制改革，积极与事业单位改革做好衔接。

五年深化改革，五年破浪前行。事业单位改革破除利益坚冰，冲破机制藩篱，正以人民性为中心，朝着公益性目标铿锵奋进，人民对美好生活的向往正一步步变为现实。