全球公益：西安公益诉讼，20亩地复垦缘何成依法行政“助推器”

原标题 20亩水浇地复垦缘何成依法行政“助推器” 记者探访西安未央首起行政公益诉讼始末

一块20亩的水浇地，却被非法占用建成门窗市场。国土局要求拆除，商户就围堵市、区政府。反复多次，国土局似无良策，只好作罢。

检察机关提起行政公益诉讼，国土部门依法履行监管职能。如今，这块耕地上长满齐腰高的植被。

这起发生在陕西省西安市未央区的非法占用耕地事件，从商户不肯搬离到行政机关积极履职，再到耕地恢复生态，其中有何故事？近日，《法制日报》记者就未央区首例由检察机关提起的行政公益诉讼进行了探访。

发现占地线索

西安市未央区汉城街道办事处吴高墙村第二村民小组，有20亩水浇地，被张某林承租，存放建材等物资。范北村村民黄某一，又从张某林处租得这块地。

2015年4月，黄某一未经审批，在这块耕地上搭建厂房，建起新旧门窗家具市场。

西安市国土资源局未央分局执法人员巡查时，发现了这一片违法建筑，多次联合汉城街办及相关部门依法组织强行拆除，但商户一直不肯搬离，多次围堵市、区政府，迫使强拆流产。

2015年7月，西安市未央区人民检察院被确定为全国首批公益诉讼试点院。同年12月16日，最高人民检察院印发《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。紧接着，陕西省检察院、西安市检察院先后印发相关配套文件。

“重大制度变革面前，观望者有之、迷茫者亦有之。但我们深知，开展公益诉讼对行政机关进行监督，是法律监督机关应尽的职责。做好试点工作，为顶层设计提供实践素材是基层该有的担当。”未央区检察院检察长胡晓静说，“任务艰巨繁重。经过走访调研，从一开始在开展公益诉讼工作中，我们就确立‘内外并进’工作理念，为案件办理营造良好环境。”

胡晓静所说的“内”，即树立全院一盘棋的思想，她出任领导小组组长，分管副检察长陈庆林作为一线战斗员，督导案件办理；“外”，即积极争取在环境污染与资源保护、公共利益维护等民生问题上，得到地方党委、政府的理解与支持；加强与被建议行政机关的沟通，坚持“登门拜访”，从情理上打消行政机关的顾虑，从法理上争取行政机关的理解与支持；加强与法院的沟通，特别是在起诉前、开庭前、判决前三个关键时间节点。

未央区检察院公益诉讼试点工作如火如荼。同年12月21日，未央区检察院在中共西安市未央区委办公室的《未央要情》中发现：2015年12月18日，有群众向市长留言反映：在汉城街道丰产路与吴高墙村口交汇处向北150米路东数十亩基本农田，有人于2015年6月初再次私自搭建，目前已封顶建成旧货市场，没有任何消防设施，且计划将剩余空地再建成房。

两份检察建议

2016年7月19日，未央区检察院经审查后，作出行政公益诉讼立案决定。

同年9月27日，未央区检察院向西安市国土资源局未央分局发出检察建议：切实履行职责，对黄某一非法占用耕地的行为依法作出处理，同时制定有效可行的工作方案，对被占用的耕地进行全面整治，使其恢复到被侵害前状态。

10月27日，国土未央分局向未央区检察院回复称：正在对该处违法搭建厂房进行清理，恢复土地原貌。

检察官核实的情况是：2016年10月20日，国土未央分局对张某林作出《土地行政处罚决定书》，责令张某林对其非法占用的土地进行复垦，恢复土地原状；并对张某林处以人民币21600元罚款。

“当时，虽然罚款已缴纳，但被破坏的土地仍没有完全恢复原状，仍未达到土地复垦标准。”未央区检察院副检察长陈庆林回忆说。

鉴于国土未央分局对非法占用土地整改不到位，旧货市场仍处于营业状态，土地并未恢复原状，2016年11月9日，未央区检察院向西安市国土资源局发出检察建议：切实履行监管职责，对该非法占用耕地的行为依法作出处理，同时对被占用的耕地进行全面治理，使其恢复土地利用总体规划的耕地状态，确保辖区内土地资源不受损害。

20天后，11月29日，西安市国土局回复称：旧货市场内所有商户及物品已全部搬离，5000平方米彩钢棚已被拆除，所占土地已复垦平整。

未央区检察院的检察官们再次核实，发现那块地的地表虽已基本恢复平整，但肉眼可见砾石含量较高，夹杂建筑垃圾、配套设施（灌溉、排水、道路、林网等），并未达到相关行业标准；同时土地复垦项目竣工后，应由负责组织实施土地复垦项目的国土资源主管部门对土地复垦情况进行验收，但西安市国土资源局并未依照法定程序对其进行复垦验收。

12月9日，未央区检察院依法向西安铁路运输法院提起行政公益诉讼，请求法院判决：确认西安市国土资源局在黄某一占用耕地违法建设一案中未依法全面履行监管职责的行为违法；判令西安市国土资源局对吴高墙村被非法占用的耕地依法全面履行监管职责，按照法律规定进行复垦，恢复土地原貌。

换来良田良规

起诉后，未央的检察官们并未坐等判决。他们对涉案土地的后续利用情况持续监督。

其间，检察官发现该地的使用权人将该地碾轧压实，用于停放车辆。信息迅速传递到西安市国土资源局。国土局组织人员将车辆移出现场；清理建筑垃圾和砾石，垫高土壤，增加土壤厚度。

今年1月，国土未央分局邀请农业、土壤、水利等行业专家，对耕地质量等分别进行评审。结果表明，涉案土地已达到农业耕种条件。

此案是未央区首例由检察机关提起的行政公益诉讼案件。陈庆林介绍：在立案、发出诉前检察建议、案件后续跟进监督的过程中，检察官分别赴现场勘查共计约20余次，7次向上级检察机关汇报，与行政机关就涉案耕地的整改情况和其他案件具体情况沟通协调约13次，同时与西北政法大学行政法学院、中国政法大学的专家教授就此案的法律问题进行座谈交流。

而在胡晓静看来，案件取得的成效，则包括被非法占用的耕地恢复种植条件以及检察院与国土未央分局签订工作衔接机制。

6月22日，未央区检察院与国土未央分局签订《行政检察与行政执法衔接办法》，基本内容包括联席会议、信息共享、派驻检察、执法备案、案件移送等多项制度。

对未央区检察院而言，“办法”通过申明检察机关的法定职责和工作目标、明确检察机关的具体职权，建立检察监督的信息情报系统，切实增强了行政检察的权威性、操作性，有助于实现检察监督的体系化、规范化、常态化。

对国土未央分局而言，“办法”明确了国土局自觉接受检察监督的基本立场和工作中的配合责任，同时，对行政检察的目标、原则、范围、方式等作了具体规定，将检察监督权限定在法定框架之内，以保证自身的行政执法活动正常进行，疑难问题能够获取检察机关帮助，违法问题可以及时被发现和纠正，有利于建立规范行使行政执法权的长效机制。

“‘办法’畅通了检察机关开展公益诉讼以及行政检察监督的案件线索来源的渠道，帮助未央区检察院与国土未央分局在行政检察监督的工作中建立良性循环，双方形成合力，将违法行政行为消除在萌芽状态，共同维护好国家和社会公共利益。”胡晓静说。

截至今年6月，未央区检察院共摸排出公益诉讼案件线索11条，其中成案线索共9条，进入诉前程序案件6件，向行政机关发出检察建议7份，提起行政公益诉讼1件。未央区检察院通过公益诉讼工作的开展，恢复耕地20亩，为国家挽回土地出让金共计1232万元。（记者台建林 见习记者卢伟）